Finansieringsutvalget for universiteter og høyskoler

Innspill til finansieringsutvalget for universiteter og høyskoler

Her følger Forskerforbundets innspill til finansieringsutvalget for universiteter og høyskoler.

Forskerforbundet mener at dagens finansieringsmodell og finansieringssystem for universiteter og høyskoler i all hovedsak fungerer godt, og at det ikke er behov for store endringer, men enkelte justeringer for å videreutvikle og forbedre dagens system.

Sett fra de ansattes ståsted er det aller viktigste med et finansieringssystem at det er forutsigbart, at det understøtter hele bredden av arbeidsoppgavene sektoren har, at det inspirerer til kvalitetsutvikling, nytenkning og innovasjon, og at det bidrar til å verne om den akademiske friheten slik at det også bidrar til å fremme uavhengig og kritisk forskning og kunnskapsformidling. Det er grunnbevilgningen som i størst grad sikrer dette. Med det utgangspunktet vil Forskerforbundet derfor trekke opp noen viktige punkter.

Grunnbevilgningen

Basisbevilgningen omfatter både strategisk tildeling til studieplasser, rekrutteringsstillinger, forskningsmidler og drift, men også andre forpliktelser. Noen av disse deles av alle UH-institusjonene, som ansvar for formidling, bærekraftig utvikling og norsk fagspråk. Andre følger av et historisk ansvar til enkeltinstitusjoner, eksempelvis de gamle breddeuniversitetenes forpliktelser hva gjelder grunnforskning, landsdelsmuseene og nettopp hele bredden i fagkompetansen og studietilbud, for fag med samfunnsverdi, men få studenter som noen humaniorafag. Det samme gjelder de tradisjonelle høyskolenes ansvar for regionalt arbeidsliv, profesjonsutvikling og utdanning av kandidater fra og for distriktene. Dette må man huske på og ta med seg.

Dagens forskjeller i basisfinansiering kan altså tilskrives historiske årsaker og institusjonenes strategiske valg over tid og det er derfor vanskelig å dekomponere eller omfordele basis. Innføringen av finansieringsordningen i 2002 ga imidlertid skjevheter i basiskomponentens størrelse avhengig av hvor godt den enkelte institusjon gjorde det på de resultatbaserte komponentene i innføringsåret. En «uønsket» skjevhet i størrelsen på basisfinansieringen kan altså stadig føres tilbake til utgangsåret. På dette punktet kan finansieringsutvalget vurdere om det er behov for å justere noe på basis.

Det største problemet, slik Forskerforbundet vurderer det, er imidlertid at denne faste basisbevilgningen reduseres og trues. Det skjer i form av regelrette kutt, slik som gjennom den såkalte ABE-reformen, eller ved man får nye pålegg og strategier som skal løses «innenfor rammen av eksisterende midler», eller at midler tas ut og legges inn som resultatbaserte tildelinger. Dette går stort sett alltid ut over ressursene til å gjøre kjerneoppgavene innen forskning, utdanning og formidling. Balansen i systemet er dermed i ferd med å forsvinne. Stadig flere oppgaver forventes å bli tatt innenfor eksisterende ramme, og det etableres en politisk forestilling om at det er et stort og ubrukt handlingsrom. Det oppleves ikke slik «nede» i fagmiljøene. Forskerforbundets siste medlemsundersøkelse viser at 4 av 5 bruker mer av fritiden sin enn ønskelig på arbeidsoppgavene, fordi de ikke lar seg løse innen normalarbeidsdagen. Særlig er det forskningstiden som blir en salderingspost.

Situasjonen i dag i de fleste fag er slik at ingen professor eller førsteamanuensis kan få utført sin forskningsplikt bare med basismidler. Man er altså helt avhengig av å vinne en ekstern konkurranse om midler for å få gjort jobben sin. Det kanskje aller viktigste dette finansieringsutvalget kan gjøre, er derfor å sikre en form for småforskmidler til de forskerne som ikke får gjennomslag hos Forskningsrådet eller andre finansiører. Det vil gjøre det mulig å drive småskalaforskning, og holde liv i og utvikle gode ideer. Den beste måten å gjøre det på er antagelig gjennom en økt basisbevilgning.

Resultatbaserte indikatorer

Den resultatbaserte uttellingen, med sine åtte kvantitative indikatorer har virket til å fremme ønsket utvikling, men mer på kvantitet enn kvalitet – både hva gjelder utdanning og forskning.

I 2009 sendte Samordna opptak ut 66 151 tilbud om studieplass, mens hittil i år har 113 514 fått tilbud. Det betyr at det tilbys 72 % flere nye studieplasser i år sammenlignet med i 2009. En stor andel av denne økningen kommer som følge av at institusjonene tar opp studenter som bare finansieres gjennom den åpne resultatbaserte uttellingen, og ikke over den strategiske tildelingen, dvs. at de kun får 40 % av normert studieplasskostnad. I samme periode har antallet årsverk i UH-sektoren steget med om lag 30 prosent. Denne utviklingen er ikke i samsvar med målsettingen om økt studiekvalitet, men fører til økt arbeidspress og vekt på kvantitet.

Forskerforbundet ønsker å videreføre den resultatbaserte utdanningsfinansieringen som en åpen ramme. Sammen med et fortsatt sterkt insentiv på studiepoengproduksjon sikrer det tilgjengelighet til høyere utdanning og produktivitet i sektoren. Insentivvirkningen på studiepoeng er imidlertid så sterk i dagens system at det bidrar til økt opptak av studenter i stedet for forbedring av utdanningskvaliteten. Forskerforbundet mener derfor at det er behov for å redusere insentivvirkningen, slik at ikke så mye som 40 prosent gis som resultatbasert uttelling. Det kan ikke være sånn at en kapasitetsutvikling i utdanningstilbudet gjennomgående skal måtte gå på bekostning av annen ønsket aktivitet eller de ansattes fritid.

Videre må utvalget vurdere finansieringskategoriene for studiepoengs- og gradsindikatoren, med målsetting om at de i størst mulig grad gjenspeiler den faktiske kostanden for utdanningene. Finansiering av praksisstudier bør gjennomgås spesielt.

Det har skjedd en mangedobling av publikasjonspoeng etter at indikatoren ble innført. Det kan derfor fastslås at publiseringsindikatoren har ført til en vekst i produktiviteten – særlig i kvantitet, selv om nivå 2-indikateren også kan sies å virke kvalitetsfremmende. Spørsmålet som stadig bør stilles er imidlertid om den samme indikatoren over tid fører til en uønsket tilpassing og merproduksjon vi ikke er tjent med.

Forskerforbundet erfarer dessuten at insentivene virker sterkt i sektoren, og at de ofte skyves ned på fag- og individnivå. Dette får uheldige konsekvenser for dem som ikke publiserer like mye, ikke henter inn eksterne midler eller veileder mange gjennom til doktorgrad, men som kanskje særlig bedriver det som er omtalt som viktig «akademisk husarbeid». De resultatbaserte uttellingene med åpen ramme er likevel bedre enn de resultatbaserte omfordelingene med lukket ramme, hvor potten til fordeling ikke øker uansett innsats og resultater. Gitt at alle forbedrer resultatet vil en omfordelingsmodell gi negativt resultat til de som forbedrer seg minst.

Forskerforbundet ønsker seg færre, ikke flere indikatorer, samt en kritisk gjennomgang av dagens indikatorer, for å kompensere for uheldige konsekvenser av, og uønskede tilpasninger til disse. Fremfor alt må det unngås insitamenter og indikatorer som bidrar til samarbeidsproblemer mellom institusjonene eller som medfører konflikt mellom ulike oppdrag, som gradsutdanningene på den ene siden og etter- og videreutdanning (med kortere kurs og mikrokvalifikasjoner) på den andre siden.

Utvalgets mandat åpner ikke for å se på det større forskningssystemet og finansiering av FoU i Norge mer i sin fulle bredde. Likevel må utvalget vurdere både hvordan dagens finansieringssystem for UH-sektoren påvirker hele dette systemet og hvilke konsekvenser endringer vil få for helheten. Dette gjelder særlig insentiver knyttet til oppdragsforskning og samarbeid om FoU, som indikatoren for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA). Forskerforbundet mener utvalgets arbeid må ha som ambisjon å på den ene siden bidra til at konkurransen om forskningsmidler skjer på mest mulig like vilkår, og på den andre siden bidra til å fremme samarbeid og arbeidsdeling mellom de forskningsutførende sektorene, herunder bygge ned hindre for samarbeid.

Eventuelle indikatorer eller andre insentiver som skal virke til innovasjon og samarbeid med arbeidslivet, må ikke utformes slik at de blir for ensrettet inn mot patenter eller at de forsterker skjevheter mellom institusjonene som følge av ulik fagsammensetning.

Andre konkurransearenaer

Konkurranse er bra på noen områder, men langt fra overalt. Forskerforbundet mener at forskningsmidlene i større grad bør fordeles direkte og gjennom etablerte kanaler. Forskerforbundet vil samtidig advare mot at det etableres stadig flere konkurransearenaer, også om midler til utdanning. Flere konkurransearenaer fører også til mer byråkrati og mindre mangfold. Mer ressurser må benyttes til søknader, søknadsvurdering, administrasjon, tildelinger og rapportering. Fordeling av ressurser gjennom stadig flere konkurransearenaer medfører mindre handlingsrom for institusjonene til selv å prioritere og tenke langsiktig.

Bruk av konkurransearenaer motvirker samtidig ønsket om mindre detaljstyring, for i praksis vil posisjonering og søknadsskriving påtvinge fagmiljøer svært detaljorientert innsats knyttet til eksternt definerte, og skiftende, kriterier.

Det finnes etter hvert en del forskning som peker på at forskningskvaliteten og innovasjonskraften ikke er så godt tjent med dagens prosjektorientering, hvor man søker midler til et avgrenset og på forhånd godt definert prosjekt med relativt stor sikkerhet for hva man vil finne, hvordan det skal publiseres og hvilken «impact» det vil ha. Det fører til mindre risiko og gjennombrudd. Vi vet samtidig at det fører til at de unge – og potensielt mest kreative hjernene – lever på kortvarige, midlertidige kontrakter og tvinges til å sikte seg inn mot neste jobb og prosjekt, snarere enn å forsøke å flytte forskningsfronten.

Forskerforbundet oppfordrer derfor finansieringsutvalget om å begrense konkurransearenaene og isteden foreslå å bruke styringsdialogen og utviklingsavtalene til å oppnå politiske mål og kvalitetsutviklingsarbeid. Videre mener Forskerforbundet det er maktpåliggende at utvalget arbeider for et finansieringssystem som kan redusere uforutsigbarheten knyttet til forskningsfinansiering og dermed behovet for midlertidig ansettelser.

Utviklingsavtaler

Forskerforbundet mener at det i utgangspunktet ikke skal knyttes økonomi til utviklingsavtalene. Spesielle nye satsinger, som følger av fagmiljøenes kompetanse eller regionale behov, som myndighetene ønsker å etablere, kan det likevel kunne knyttes økonomi til. Da blir det opp til myndighetene å evaluere kvaliteten i satsingene og en eventuell videreføring og bruke styringsdialogen til dette.

Livslang læring og mer arbeidslivsrelevans

Forskerforbundet mener at det ikke bør innføres indikatorer knyttet til EVU eller arbeidslivsrelevans. Indikatoren for studiepoengsproduksjon vil med små justeringer kunne benyttes også for kortere og mer fleksible kurs, men fremfor alt må det vurderes ulike tilskuddsordninger for både EVU og for å styrke arbeidslivsrelevansen også i de vanlige gradsutdanningene.

Gratisprinsippet ligger fast, og det støtter Forskerforbundet, men ser at det kan trues på sikt. En økt adgang for institusjonene til å ta seg betalt for ulike emner eller moduler, kan vise seg å bli en kjærkommen inntektskilde som i neste omgang dreier fokus og ressursbruk bort fra gradsutdanningene. Det vil være svært uheldig om universitetene og høyskolene dreies mot å «produsere» forskning og undervisning som først og fremst er tilpasset arbeidslivets raskt skiftende behov. Forskerforbundet mener at det ikke er urimelig at norsk nærings- og arbeidsliv bidrar til å dekke kostnadene til utvikling og gjennomføring av emner/ videreutdanninger som er tilpasset og tidvis skreddersydde for deres kompetansebehov. Det krever imidlertid en grundigere utredning å finne ut hvordan det best kan løses slik at det samlede samfunnsoppdraget til universitets- og høyskolesektoren kommer styrket ut, og de ansatte sikres tid, ressurser og arbeidsvilkår som setter sektoren i stand til å oppfylle oppdraget. Forskerforbundet håper utvalget ikke kommer med forslag uten en slik utredning.

Til sist vil Forskerforbundet minne om at høyere utdanning også skal virke som et kritisk korrektiv og at sektorens samfunnsmandat er langt mer enn å svare på arbeidslivets mer eller mindre akutte behov. Dette må balanseres i utvalgets arbeid.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Guro Elisabeth Lind
Leder

Birgitte Olafsen
Fung. generalsekretær