Ny embets- og tjenestemannslov
Forskerforbundets uttalelse til forslag til ny embets- og tjenestemannslov.
HØRING – NY EMBETS- OG TJENESTEMANNSLOV. FORSKERFORBUNDETS HØRINGSUTTALELSE TIL NY LOV OM EMBETS- OG TJENESTEMENN
Departementet foreslår at nåværende tjenestemannslov av 4. mars 1983 nr. 3 oppheves og erstattes av ny lov om embets- og tjenestemenn. I den forbindelse har departementet sendt ut høringsnotat av 07.07.04 til ny embets- og tjenestemannslov med svarfrist 1. november 2004.
Forskerforbundet avgir med dette sitt høringssvar og viser i denne forbindelse også for øvrig til vårt høringssvar i forbindelse med ny arbeidslivslov, NOU 2004:5 hvor vi går i mot arbeidslivslovutvalgets (ALLUs) forslag om harmonisering av tjenestemannslovens og arbeidsmiljølovens bestemmelser om stillingsvern.
Forskerforbundet konstaterer at departementets forarbeider og forslag til ny embets- og tjenestemannslov er fragmentariske og til dels motstridende. Det er ikke foretatt en helhetlig vurdering av embets- og tjenestemennenes rolle og funksjon i forvaltningen, se nærmere utdypning i Vedlegg 1. Ved utarbeidelsen av høringsforslaget har departementet heller ikke hatt noen form for dialog med de ansattes organisasjoner.
På bakgrunn av det ovennevnte er Forskerforbundet kommet til den konklusjon at det må nedsettes en partssammensatt arbeidsgruppe mellom Moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene, gjerne supplert med eksperter, før det nedsettes et lovutvalg som vurderer både de konstitusjonelle, forvaltningsrettslige og tjenestemannsrettslige spørsmål. Følgelig må behandlingen av de forslagene i arbeidslivslovutvalgets innstilling som berører tjenestemannsloven utsettes og ses i sammenheng med forslagene fra den partssammensatte arbeidsgruppen/lovutvalget.
Så lenge de overordnede spørsmål ikke er utredet, er regjeringens lovforslag til ny embets- og tjenestemannslov ikke egnet som grunnlag for vurderinger av endringer av tjenestemannsloven. Nedenfor vil det derfor bare bli knyttet kommentarer til hovedtrekkene i forslaget hvor de rettspolitiske forhold blir vektlagt.
1 Bakgrunn
1.1 Formål
Formålet med forslaget til ny lov om embets- og tjenestemenn er iflg. regjeringen modernisering, forenkling, delegering av myndighet, samt harmonisering med regelverket i det øvrige arbeidsliv. Den nye loven skal gjelde parallelt med ny arbeidslivslov og øvrige særlover som regulerer statstjenestemennenes stillingsvernregler.
Forskerforbundet har med stor undring og uro registrert at regjeringen med dette høringsnotatet har fremmet forslag om fjerning av grunnleggende rettigheter og bestemmelser for tjeneste- og embetsmenn i staten. Endringsforslagene fører til vesentlige svekkelser både når det gjelder de statsansattes stillingsvern, ansettelsesforhold, sikkerhet og trygghet. Innenfor den forfatningsrettslige ramme representerer statsforvaltningen den utøvende makt. Statens tjeneste- og embetsmenn er regjeringens redskap – deres ytelser er underlagt strenge krav til saklighet, objektivitet, kvalifikasjoner og kontroll. Siden tjenestemennene og embetsmennene er underlagt disse strenge krav, har det også vært tradisjon for at deres arbeidsforhold og stillingsvernregler er regulert særskilt og forskjellig fra arbeidstakere i privat og kommunal sektor. De spesielle krav til tjenestens utførelse og tjeneste- og embetsmennenes rolle er blant annet stilt for å sikre uavhengighet og slik at forvaltningen fremstår til nytte for befolkningen og de folkevalgte organer.
Det kan dokumenteres at det særskilte stillingsvernet for tjenestemenn er rettspolitisk nært forbundet med prinsippet om embetsmenns uavsettelighet. På samme måte som for embetsmenns uavsettelighet ligger det en rettsstatstankegang bak stillingsvernet: Tjenestemennene skal samvittighetsfullt utføre sine lovpålagte oppgaver uten hensyn til sympatier eller antipatier hos den politiske ledelse. Stillingsvernet representerer dermed et vern mot illegitim maktutøvelse fra statens side.
Ut fra slike vurderinger har lovgiver forut for lovvedtakene både i 1918, 1977 og 1983 avvist å foreta en full harmonisering mellom reglene for tjenestemenn og andre arbeidstakere.
Departementet har i høringsnotatet ikke berørt statstjenestens særpreg og de grunnleggende forhold som nesten i hundre år har ført til at statens tjenestemenn har hatt en egen tjenestemannslov, og heller ikke hvilke nye forhold som har inntrådt etter 1983 og som skulle tilsi så vidt betydelige endringer. Denne manglende vurdering vil etter vårt skjønn kunne medføre at Stortinget får et mangelfullt beslutningsgrunnlag for sine vedtak.
Forskerforbundet stiller seg avvisende til de begrunnelser som er anført i høringsnotatet og som gjentatte ganger kun henviser til argumenter som behovet for modernisering, delegering, forenkling og harmonisering med det øvrige arbeidsliv, uten at disse påstandene utdypes og begrunnes nærmere. I denne forbindelsen vil vi også trekke frem Moderniseringsminister Morten Meyers påstand i Dagbladet 12.07.04 hvor han uttaler; ”Både ventelønnsordningen og ansettelsesprosessen i staten er sløsing med ressurser som bør brukes til å forbedre tjenestene til befolkningen”. Forskerforbundet vil avvise påstanden.
I forslaget til ny lov om embets- og tjenestemenn er det foreslått at de bestemmelser i tjenestemannsloven som gir de statsansatte et bedre vern enn i arbeidslivet ellers, skal harmoniseres med bestemmelsene i arbeidslivet for øvrig, mens bestemmelser som gir dårligere vern foreslås videreført. Etter Forskerforbundets syn viser forslaget at forenkling, harmonisering og delegering i staten, går på bekostning av de ansattes rettigheter og organisasjonenes innflytelse og medbestemmelse.
Ett av målene med endringene er forenkling. Forskerforbundet kan ikke se at det å forankre tjenestemennenes stillingsvernregler i flere lover er forenkling for brukerne. I denne sammenheng slutter vi oss til departementets kommentar til § 17 nr. 1 hvor departementet uttaler : ”Det er en fordel at reglene finnes samlet i en lovbestemmelse, slik at brukere av regelverket ikke henvises unødig til å innhente opplysninger om rettstilstanden i forskjellige rettskilder” (jf s. 41 i høringsnotatet).
Etter Forskerforbundets mening bør all regulering vedrørende alle grupper embets- og tjenestemenns stillingsvern skje i en eventuell ny embets- og tjenestemannslov. Dette vil innebære en forenkling av regelverket og øke tilgjengeligheten for brukerne, se nærmere i Vedlegg 1, pkt. 3.
1.2 Ingen dialog med organisasjonene
I utarbeidelsen av forslaget til ny embets- og tjenestemannslov har det ikke vært noen dialog med de ansattes organisasjoner. Regjeringen har selv uttalt at den legger vekt på å videreføre det overordnede inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet, senest i Finanstalen den 06.10.04. Samtidig ser vi at regjeringen gjentatte ganger bryter inngåtte avtaler og unnlater å samarbeide med de statsansattes organisasjoner i sentrale spørsmål som berører deres lønns- og arbeidsvilkår. At det ikke har vært dialog på tjenestemannsloven – selve ”grunnloven” - for de statsansatte er, ytterligere et slikt eksempel.
Ved tidligere revisjoner av tjenestemannsloven har de sittende regjeringer lagt vekt på et grundig forarbeid og en god og tett dialog med de berørte parter. Det samme har vært gjort ved andre lovrevisjoner som berører de ansatte og partene i arbeidslivet. Forskerforbundet er også kjent med at det var en tett dialog og samarbeid mellom AAD og hovedsammenslutningene i 2001 ved endringene av forskriftene til tjenestemannsloven om innstramminger av ventelønnsordningen som fullt ut trer i kraft 01.01.05. På bakgrunn av dette er Forskerforbundet svært overrasket over at departementet nå går til det drastiske skritt å fjerne hele ventelønnsordningen.
1.3 Ingen helhetlig gjennomgang av forslaget til ny lov
I Arbeidslivslovsutvalgets (ALLU) innstilling, NOU 2004:5 Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst ble det fremmet forslag til ny lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern (Arbeidslivsloven). Det er foreslått at arbeidslivsloven skal erstatte arbeidsmiljøloven og tjenestemannslovens stillingsvernregler for tjenestemenn. Av innstillingen fremgår det at:
”Tjenestemannslovens bestemmelser om stillingsvern er et av flere elementer som utgjør de samlede lønns- og arbeidsvilkår i staten, og kan ikke vurderes løsrevet fra denne totaliteten. Utvalget har imidlertid ikke hatt muligheter til å foreta en vurdering av det totale bildet”
Forskerforbundet stiller seg spesielt undrende til at forslagene i Arbeidslivslovsutvalgets innstilling ikke er fulgt opp gjennom å foreta en helhetlig vurdering av tjenestemannsloven, spesielt siden regjeringen ved AAD var representert i ALLU og støttet denne uttalelsen. Isteden blir det nå presisert at de bestemmelser som var til høring i forbindelse med ny arbeidslivslov ikke er gjenstand for høring på nytt. Se nærmere omtale i Vedlegg I pkt. 6 og 7.
”I forhold til tidligere inngåtte arbeidsavtaler, er det spørsmål om Grunnloven § 97 er til hinder for at stillingsvernet for tjenestemenn harmoniseres med arbeidsmiljøloven. Om tjenestemenn i staten underlegges arbeidsmiljølovens stillingsvernregler, vil stillingsvernet bli noe svekket sammenlignet med dagens rettstilstand. Endringene vil dels bestå i at grunnlaget for oppsigelse utvides og at oppsigelsesfristene blir kortere for enkelte ansatte. Slike endringer kan tenkes å reise spørsmål i forhold til grunnlovens § 97”, jf NOU 2004:5
Så lenge de overordnede spørsmål ikke er utredet i sammenheng og de statsrettslige prinsipper ikke er vurdert, foreligger det ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hensiktsmessigheten av endringsforslagene.
I brev av 4/10 2004 fremsetter departementet forslag til overgangsregler for ventelønn og vartpenger. Vi avviser forslaget, og mener det er direkte utilbørlig av departementet å forskuttere en opphevelse av disse ordningene før høringsfristen for ny embets- og tjenestemannslov er ute.
1.4 Nærmere om forslag til endringer i ny embets- og tjenestemannslov
De viktigste forslagene til endringer er bortfallet av tilsettingsorganene, utvidelse av adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring, bortfallet av overtallighetsorganet, bortfallet av forhandlingsretten på personal-/ansettelsesreglementer og innsnevring av departementets stadfestelsesmyndighet og bortfallet av ventelønn.
Endringsforslagene må av hensyn til konsekvensene ses i sammenheng med ALLUs forslag til endrede stillingsvernregler for tjenestemennene selv om disse i seg selv ikke er gjenstand for høring i forbindelse med denne loven.
1.4.1 Tilsettingsorganene:
Det vil etter forslaget ikke lenger være lovpålagt med kollegial behandling av avgjørelser om ansettelse, oppsigelse og avskjed. Tilsettingsretten kan ved reglement legges til et kollegialt organ, men det er forutsatt at arbeidsgiver likevel har den endelige avgjørelsesmyndigheten.
Forslaget innebærer at det kan bli ledelsen som avgjør hvem som skal ansettes, sies opp eller avskjediges. Ledelsen kan i prinsippet være en person. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt 4.
Det blir etter forslaget i realiteten ingen kontroll med om kvalifikasjonsprinsippet overholdes ved ansettelser eller om det legges vekt på utenforliggende hensyn.
Bortfall av tilsettingsorganet må i oppsigelses- og avskjedssaker også ses i sammenheng med bortfallet av klageretten og svekkelsen av stillingsvernet. Forslagene sett i sammenheng innebærer at det er tilstrekkelig med saklig grunn for oppsigelse, avgjørelsen om oppsigelse kan treffes av en person og det vil ikke være mulighet for å overprøve avgjørelsen ved klage. Tjenestemannen kan bli henvist til en kostbar og tidkrevende rettsprosess for å få prøvet sin rett.
Vi mener dette er en fare for rettssikkerheten til den enkelte og åpner opp for en vilkårlighet i saksbehandlingen.
Det er grunn til å minne om at forvaltningskomiteen i sin tid la til grunn at klageretten har til formål å sikre riktige vedtak og trygge den enkeltes rett: ”den er et ledd i forvaltningens egen interne kontroll med sine avgjørelser”. (Innstilling fra Forvaltningskomiteen, side 243.)
1.4.2 Kvalifikasjonsprinsippet - adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring:
Vi anser det som en fordel at kvalifikasjonsprinsippet lovfestes, men som nevnt ovenfor vil en lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet i realiteten bli uten betydning dersom de organer som skal sikre overholdelsen av prinsippet bortfaller. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 5.
En lovfesting av prinsippet vil også få liten betydning dersom det samtidig vedtas andre bestemmelser som gjør det enkelt å omgå prinsippet. Ivaretakelsen av prinsippet må derfor ses i sammenheng med utvidelsen av adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring og med ALLUs forslag til midlertidig tilsetting.
Adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring utvides fra 6 måneder til 1 år.
ALLUs forslag til midlertidig tilsetting innebærer at det kan tilsettes i 6 måneder uten vilkår. Denne adgangen til midlertidig tilsetting gir rett til å fortsette dersom arbeidet fortsetter og det gis fast ansettelse etter 12 måneder. Ved å ansette midlertidig i medhold av dette alternativet i ALLUs forslag, vil det enkelt kunne oppnås fast tilsetting uten en prøving av kvalifikasjonene.
1.4.3 Avvikling av Tilsettingsrådet for overtallige
Den eksterne fortrinnsretten var eneste rettighet de statsansatte ble tilgodesett med av ALLU. Det ble anført at erfaringene med ordningen var gode sett fra både arbeidsgiver og arbeidstakersiden.
Forslaget i ny embets- og tjenestemannslov om bortfall av Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere innebærer at denne rettigheten kan bli uten realitet. Det blir ingen overprøvingsmulighet og det kan være at rettigheten heller ikke har vært prøvd av et tilsettingsråd, jf foran om tilsettingsorganene. Med den tid det tar å få behandlet et søksmål i retten vil fortrinnsretten være over før saken har kommet til behandling. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 8.
1.4.4 Reglementer og de ansattes medvirkning
Bortfallet av forhandlingsretten innebærer at de ansatte vil være uten innflytelse på organiseringen av ansettelses- og oppsigelsesprosessen. Dette medfører ytterligere en svekkelse av de ansattes medvirkning, jf bortfallet av tilsettingsorganer hvor de ansatte i dag er representert og har mulighet for anke, og føyer seg inn i rekken av forsøk på å neglisjere organisasjonenes og de ansattes medvirkning, jf foran om manglende dialog med organisasjonene. Se også Vedlegg I, pkt. 7.
1.5 Særlig om fjerning av ventelønnsordningen
Departementet foreslår å avvikle ventelønnsordningen og redusere den eksterne fortrinnsretten til ett år. Forskerforbundet går sterkt imot å fjerne disse ordningene som har vært et sikkerhetsnett for de ansatte i staten som blir uforskyldt oppsagt, i hovedsak på grunnlag av politiske vedtak.
Staten er og har vært gjennom store og omfattende omorganiseringer de siste årene. Ventelønnsinstituttet har sammen med fortrinnsretten vært de viktigste virkemidlene og sikkerhetsnettet for å få disse omstillingene og omorganiseringene gjennomført – spesielt ved fristilling. Forskerforbundet vil i denne sammenheng vise til at det i det statlige tariffområde som er underlagt tjenestemannsloven er omlag 450 arbeidstakere på ventelønn, dvs. ca 10 prosent av de som totalt er på ventelønn. De øvrige på ventelønnsordningen er arbeidstakere i de fristilte virksomhetene, utskilt fra staten og tjenestemannsloven. I hovedsak er det kvinner med lav formalutdanning og som er ca 55 år og eldre som er på ventelønn. Denne arbeidstakergruppen har neppe de beste fortsetningene for å kunne ta nytt arbeid på det åpne arbeidsmarkedet.
En fjerning av ventelønnsordningen vil etter Forskerforbundets mening føre til en større grad av utstøting av eldre arbeidstakere. En slik utvikling er ikke i tråd med intensjonene om et inkluderende arbeidsliv eller med intensjonserklæringen om omstilling under trygghet som regjeringen og Stortinget, senest ved årets hovedtariffoppgjør i staten, gikk inn for å videreføre. En fjerning av ventelønnsordningen vil også kunne få store økonomiske konsekvenser for den enkelte arbeidstaker når det gjelder pensjonsopptjening. Konsekvensene for pensjonsopptjeningen er ikke berørt i høringsforslaget fra departementet. Ved å fjerne ventelønnsordningen og sanere den eksterne fortrinnsretten reduserer regjeringen tryggheten og sikkerhetsnettet, fraskriver seg det helhetlige arbeidsgiveransvaret, flytter utgifter fra en budsjettpost til en annen og bidrar dermed mer til å styrke ”uførelinjen” enn ”arbeidslinjen” i norsk arbeidsliv. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 8.
1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forskerforbundet konstaterer at de økonomiske og administrative konsekvenser ved fjerning av tjenestemannsloven ikke er vurdert. Vi har imidlertid merket oss departementets syn på tjenestemannsrepresentasjon og medvirkning, og vil i den forbindelse ta avstand fra departementets uttalelse side 50 i høringsnotatet; ”Spesielt når det gjelder den relativt omfattende tjenestemannsrepresentasjonen, så kan det synes som om gjeldende ordning har virket fordyrende, omstendelig og i utakt med et moderne arbeidsliv.”
Forskerforbundet konstaterer at departementets forarbeider og forslag er fragmentariske og motstridende i sin argumentasjon. Det gis ingen helhetlig vurdering av embets- og tjenestemennenes rolle og funksjon i forvaltningen. Ved eventuelle endringer må embets- og tjenestemennenes rolle vurderes konstitusjonelt mht både uavhengighet, ytringsfrihet, rettssikkerhet og stillingsvern m.v.
På bakgrunn av det ovennevnte er Forskerforbundet kommet til den konklusjon at det må nedsettes en partssammensatt arbeidsgruppe mellom Moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene, gjerne supplert med eksperter, før det nedsettes et lovutvalg som vurderer både de konstitusjonelle, forvaltningsrettslige og tjenestemannsrettslige spørsmål. Følgelig må behandlingen av de forslagene i Arbeidslivslovutvalgets innstilling som berører tjenestemannsloven må utsettes og ses i sammenheng med forslagene fra den partssammensatte arbeidsgruppen/lovutvalget.
Med vennlig hilsen
Norsk forskerforbund
Kolbjørn Hagen
Leder
Sigrid Lem
Ass. generalsekretær