Ny finansieringsmodell for universiteter og høyskoler

Kommentar til forslaget til ny finansieringsmodell for universiteter og høyskoler

Det vises til Prop. 1 S (2015-2016) med forslag til statsbudsjett for 2016 med forslag til ny finansieringsmodell for universiteter og høyskoler. Forskerforbundet oversender med dette sine kommentarer til forslagene.

Regjeringens forslag til endring av finansieringsmodellen innebærer at hovedtrekkene i dagens modell videreføres. Forskerforbundet mener at dagens finansieringssystem i hovedsak fungerer rimelig bra og er stort sett tilfreds med regjeringens endringsforslag.

Forskerforbundet støtter en videreføring av hovedtrekkene i dagens modell med en fortsatt sterk basisbevilgning der andelen resultatbasert bevilgning videreføres på dagens nivå. Dette er i tråd med anbefalingene fra Econ Pöyry i 2008 som viste at basiskomponenten hadde gitt langsiktighet og stabilitet, og at det ikke var grunnlag for å endre størrelsen på den. Basisbevilgningen skal sikre at institusjonene kan tilby forskningsbasert undervisning i alle fag samtidig som den er en forutsetning for at institusjonene kan bygge fagmiljø over tid. En fortsatt sterk basisbevilgning er derfor nødvendig for å sikre universitetene og høyskolene handlingsrom til å videreutvikle kvaliteten i utdanningen og forskningen på best mulig måte.

Nedenfor følger Forskerforbundets kommentarer til de enkelte elementene i ny finansieringsmodell.

Basisbevilgning

I Innst. 348 S (2014-2015) ba KUF- komiteen om at regjeringen adresserer problemstillingen med at universiteter og høyskoler historisk har ulike rammebetingelser for blant annet forskningstid og rekrutteringsstillinger. I forslaget til statsbudsjett for 2016 støtter regjeringen seg til anbefalingene og vurderingene til ekspertgruppen som vurderte finansieringssystemet. Forslaget til ny finansieringsmodell viderefører dermed dagens fordeling mellom institusjonene.

Forskerforbundet viser til at Kunnskapsdepartementet har estimert kostnadene forbundet med å gi alle førsteamanuenser og professorer ved statlige institusjoner samme forskningstid til over 2 mrd kroner. Forbundet mener at dette viser at det er skjevheter i sektoren med hensyn til arbeidsvilkår som er svært uheldig. Alle institusjoner og ansatte måles etter de samme indikatorene som for eksempel publikasjoner, deltakelse i EUs rammeprogram og siteringer. Forskerforbundet mener prinsipielt at da burde også ansatte ved institusjonene ha noenlunde samme rammevilkår uavhengig av hvilken institusjon de er tilsatt ved. Dette er nødvendig for å sikre beste mulig undervisning og FoU.

Forskerforbundet foreslår at basisbevilgningen styrkes ved de institusjonene som ligger lavt. Dette må gjøres i form av en flerårig opptrappingsplan der det bevilges friske midler. Forskerforbundet mener dette er særlig viktig med tanke på fusjonsprosessene i sektoren der institusjoner med lav basis fusjoneres med institusjoner med høyer basis. Dersom basis ikke styrkes ved disse institusjonene kan det utvikle seg A- og B-lag blant ansatte i samme stilling etter hvor stor forskningsandel de har.

Studiepoeng og kandidater

Forskerforbundet er usikker på om innføring av en egen kandidatindikator vil bidra til at flere kandidater fullfører. Mye av frafallet skjer tidlig i studiene og et insentiv rettet mot studentene gjennom Lånekassen vil kunne ha minst like stor effekt. Forskerforbundet foreslår at kandidatindikatoren innføres som en prøveordning inntil man får evaluert effekten den. Dersom ordningen viser seg å ha ønsket effekt kan den innføres som fast del av finansieringsordningen.

Forslaget om å innføre en indikator for kandidater medfører samtidig at insentivvirkningen for avlagte studiepoeng reduseres med etter det vi forstår om lag 10%. Dagens insentiv knyttet til studiepoeng har ført til at institusjonene har langt flere studenter enn de har fullfinansiering for. I 2013 ble hele 27,5 % av alle studiepoengsenhetene ved statlige universiteter og høyskoler produsert med 40 % finansiering. En slik «overbooking» gir dårligere studiekvalitet gjennom mindre mulighet til oppfølging av studentene, mer undervisningsbelastning for de ansatte og mindre lærerkontakt per student. Forskerforbundet foreslår derfor at insentivstyrken justeres ytterligere ned. Insentivet vil likevel være sterkt nok til at det fremmer tilgjengelighet til høyere utdanning og produktivitet i sektoren.

Indikator for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet

Regjeringen foreslår å innføre en indikator for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA). BOA-indikatoren er ny og skal gi universitetene og høyskolene insentiv til mer samspill med arbeids- og næringsliv.

Forskerforbundet støtter intensjonen om økt samspill men er usikker på om en egen BOA-indikator er en god løsning. Videre er vi også usikre på om indikatoren treffer nye universiteter og høyskoler bedre enn breddeuniversitetene slik det kan fremgå av forslaget til statsbudsjett. Forskerforbundet er opptatt av at BOA-indikatoren ikke medfører en konkurransevridning til fordel for universitetene og høyskolene på bekostning av instituttsektoren. Når universitetene og høyskolene og instituttsektoren skal konkurrere på de samme arenaene er det viktig å sikre like konkurransevilkår. Dersom det ikke er mulig å implementere BOA-indikatoren uten at det medfører en konkurransevridning mener Forskerforbundet at indikatoren ikke skal innføres.

Utviklingsavtaler

Forskerforbundet støtter regjeringens forslag til oppfølging av ordning med utviklingsavtaler. Vi er glade for at vårt innspill om at ordningen må innrettes på en ubyråkratisk måte følges opp i regjeringens forslag. Forbundet deler oppfatningen om at utviklingsavtaler kan medvirke til tydeligere institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling i sektoren. Videre er det positivt dersom utviklingsavtalene legges inn i den eksisterende styringsdialogen, og Forskerforbundet synes også det er en god ide at departementet vil gå i dialog med universitets- og høyskolesektoren om hvordan avtalene skal legges opp.

Dersom det skal knyttes insitamenter til måloppnåelse i ordningen foreslår vi at institusjoner som presterer særlig godt kan få en belønning ved avtaleperiodens slutt. Dette kan skje ved tilførsel av friske midler, eller finansieres ved at insitamentet for studiepoengproduksjon tas ytterligere ned, slik vi foreslår ovenfor. Forskerforbundet vil oppfordre til at dette ikke finansieres over institusjonenes grunnbevilgning slik ekspertutvalget foreslo i sin rapport «Finansiering for kvalitet, mangfold og samspill.». Her ble det foreslått at 5 % av institusjonenes grunnbevilgninger skulle knyttes til utviklingsavtalen der institusjoner som underpresterer risikerer å få inndratt midler. Forskerforbundet mener at det ikke må innføres elementer i finansieringssystemet som overfører basismidler mellom institusjonene i sektoren. Vi tror at det vil bli vanskelig å vurdere om måloppnåelsen er innfridd eller ikke. Videre mener vi det er prinsipielt uheldig at deler av grunnbevilgningen gjøres resultatavhengig.

Behov for rekalibrering av basis ved innføring av ny finansieringsmodell

Samlet sett foreslår regjeringen flere endringer i finansieringssystemet og det kan medføre utilsiktede omfordelinger mellom institusjonene. For å unngå slike effekter foreslo ekspertutvalget at basiskomponenten ble justert slik at den enkelte institusjonen skulle få samme totalbudsjett med ny og gammel modell.

Som eksempel kan nevnes at det foreslås å innføre belønning for kandidatproduksjon ved at belønningen for studiepoengproduksjon reduseres. Dersom det ikke justeres for omfordelingseffekter ved innføring av denne modellen kan det medføre store uønskede forskyvninger av ressurser mellom institusjonene. Institusjoner med en relativt større del av studentproduksjonen fra utdanninger der studentene gjennomfører vil få penger på bekostning av de som i større grad gir enkeltfag og etterutdanning.

Forskerforbundet foreslår derfor at basiskomponenten justeres i forbindelse med innføring av ny modell for å unngå utilsiktede omfordelinger.

Ny metode for utregning av publikasjonspoeng.

Regjeringen foreslår en ny metode for beregning av publiseringspoeng der intensjonen er å gjøre ordningen mer fagnøytral. Bakgrunnen for dette er at Dansk Center for Forskningsanalyse ved Aarhus Universitet i 2013 gjennomførte en evaluering av den norske publiseringsindikatorender de fant at indikatoren ikke balanserer godt nok mellom fagområdene som mål på vitenskapelig produktivitet. Fagområder i humaniora og samfunnsvitenskap blir mer produktive enn naturvitenskap og medisin og helse målt på denne måten.

Det er imidlertid veldig lite penger som omfordeles mellom institusjonene gjennom denne indikatoren. Forskerforbundet mener derfor at det ikke i seg selv er et stort problem at fagområdene kommer ulikt ut på produktivitet når de måles på denne måten så lenge man er klar over det, og bevisst på hvordan man bruker resultatene.

Videre mener Forskerforbundet at forslaget til ny beregningsmetode kan medføre uheldige effekter i tillegg til å jevne ut forskjellene mellom fag.

Forskerforbundet foreslår derfor at dagens metode for utregning av publikasjonspoeng videreføres.

Inntekter fra EU

Forskerforbundet støtter forslaget om å videreføre inntekter fra EU som indikator, og at alle midler fra EU heretter skal være med. I lys av den politiske målsettingen om at norske institusjoner i større grad skal delta i europeisk utdannings- og forskningssamarbeid mener Forskerforbundet at det er behov for å styrke insentivet i EU-indikatoren.

Forbundet vil derfor foreslå at indikatoren inntekter fra EU gis åpen ramme. Det er liten stimulans i å oppfordre institusjonene til å øke aktiviteten på området for deretter å redusere insentivet i takt med hvor mye sektoren lykkes.

Dersom indikatoren ikke gis åpen ramme må indikatoren tilføres ressurser i de årlige statsbudsjettene i takt med økende inntekter fra EU slik at insentivstyrken opprettholdes.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder       

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær