Strukturmeldingen: Supplerende kommentarer

Supplerende kommentar til KUF-komiteen vedrørende Meld. St. 18 (2014-2015) Konsentrasjon for kvalitet

Vi viser til KUF-komiteens høring den 28. april. Der fikk både Unio og Forskerforbundet en rekke spørsmål fra komiteens medlemmer. I tillegg til de svarene som ble gitt under høringen, ønsker vi med dette å komme med noen litt mer utdypende svar på de spørsmålene vi fikk.

Strukturrelevante kriterier som også ivaretar høyskolemiljøene

Forskerforbundet og Unio er kritiske til de «strukturrelevante kvalitetskriteriene» som departementet legger til grunn når de vil følge opp institusjoner som etter departementets mening ikke bør fortsette som selvstendige institusjon. Vi oppfatter dette som et skritt i retning av tvungen fusjon, og vi er bekymret for en nedbygging av de regionale studietilbudene og hvordan styrkene til dagens høyskolemiljøer kan ivaretas. Vi fikk spørsmål om hvordan eller hvilke strukturrelevante kvalitetskriterier som burde ligge til grunn for også å ivareta høyskolemiljøene.

Meldingen lanserer følgende kriterier som legges til grunn for videre fusjoner:
- Årsverk i førstestillinger
- Publisering
- Eksterne forskningsinntekter
- Størrelse på doktorgradsutdanningene
- Internasjonal orientering
- Søkning
- Gjennomføring
- Studentenes tidsbruk
- Samspill og samarbeid

De fem første indikatorene ovenfor gir systematisk høyere skår til de forskningstunge institusjonene. Vi mener derfor at det er nødvendig å nyansere kriteriene for å kunne ivareta et mangfold i universitets- og høyskolesektoren. Det kan skje ved at indikatorene fortolkes ut fra hvordan institusjonene er finansiert – det vil si at høyskolemiljøers skåring på de fem første indikatorene må fortolkes fra deres utgangspunkt.

I tillegg mener vi det kunne utvikles andre, nye indikatorer som i større grad måler viktige sider ved kvaliteten ved høyskoletilbudene. Det kunne være indikatorer/kriterier knyttet til institusjonens regionale rolle og orientering, samarbeid med regionalt næringsliv og arbeidsliv. Det kunne også være indikatorer knyttet til kriterier for kvalitet ved praksisstudiene i profesjonsutdanningene.

Virkemidler som kan bidra til økt kvalitet

Forskerforbundet og Unio understreker at større enheter ikke gir økt kvalitet i seg selv. Etter en fusjon vil det fortsatt være de samme fagmiljøene som skal drive forskning og undervise studentene. For å oppnå målet om økt kvalitet fremholdt vi i høringen i KUF-komiteen at det er nødvendig å gjøre noen tiltak for å oppnå det. Vi fikk spørsmål om hvilke virkemidler vi mener kan bidra til å fremme kvaliteten ved universitetene og høyskolen.

Fusjon er en langsiktig investering og en kan først forvente resultater etter 10 til 20 år. For å oppnå målet om økt kvalitet er det viktig at fusjonene derfor følges opp av sterke økonomiske incentiver som stimulerer kvalitet. Det er nødvendig å drøfte rammevilkårene de ansatte skal drive forskning og undervisning innenfor med sikte på økt kvalitet i undervisning og forskning.

Vi vet allerede mye om hva som skal til for å øke kvaliteten innen forskning og undervisning:

Kompetanseløft blant de ansatte

• meldingen etterlyser økt andel førstestillinger
• i tillegg innføres masterutdanning i lærerutdanning i 2017
• for å oppnå disse målene er det nødvendig med et kompetanseløft for de ansatte

Økt kvalitet i utdanning for lavere frafall, økt gjennomføring og bedre kandidater

• Det er behov for flere ansatte for å sikre mer tid til undervisning og oppfølging av den enkelte student
• Initiativ for å gjøre undervisning og utdanningsledelse meritterende
• Innføring av kollegaveiledet undervisning for økt kvalitet i undervisningen
• Mer helhetlig kvalitetsvurdering av studiene ved også å inkludere de ansattes perspektiv - de ansatte som arbeider med utdanning i det daglige har mye å bidra med når det gjelder forståelsen og utviklingen av kvalitet

Økt kvalitet i forskning

• For å øke kvaliteten på forskningen må de ansatte sikres tid og ressurser til å gjennomføre forskningsplikten innenfor ordinær arbeidstid. Sett av 10 mill kroner til igangsetting av et prosjekt som skal identifisere tiltak for at forskningsplikten lar seg løse innenfor normalarbeidsdagen.
• Et kompetanseløft blant de ansatte for å sikre flere med førstestilling vil gi økt forskningskvalitet
• Økt forskningskvalitet vil også oppnås ved at Forskningsrådet og offentlige etater større og mer langvarige FoU-prosjekter. Dette vil redusere tid brukt på søknads- og rapporteringsarbeid for de ansatte og frigjøre forskningstid.
• Reduksjon i antall midlertidige tilsettinger vil føre til mer langsiktighet, gjøre forskerkarrieren mer attraktiv og bidra til økt kvalitet

Fullfinansiering av fusjonsprosessene

Forskerforbundet og Unio opplever at kostnadene forbundet med fusjonsprosessene undervurderes og underkommuniseres i meldingen. Vi fikk spørsmål om hvor mye mer penger som må til, og om hva som tilsier at det større organisasjoner krever mer administrasjon i seg selv, og dermed økende utgifter.

Fusjonsprosessene må fullfinansieres ved at institusjonene får kompensert sine reelle fusjonsutgifter. Hvis ikke vil kvaliteten på forskning og utdanning reduseres. Vi har ikke gjort noen beregninger på hva disse fusjonsprosessene vil koste. Slike beregninger må komme fra de berørte institusjonene. Vi erfarer imidlertid at institusjonene ikke prioriterer å gjøre merarbeidet ved å registrere sine reelle utgifter i dag. Det eksisterer derfor ingen god oversikt over fusjonskostnadene dels fordi institusjonene opplever det som et merarbeid, og dels fordi institusjonene ikke har noen god måte å registrere utgiftene på. Det eneste vi vet er derfor at fusjon koster tid, penger og oppmerksomhet. Regjeringen burde ha lagt fram beregninger på fusjonskostnadene i stortingsmeldingen. Det ble ikke gjort. Vi foreslår derfor at det etableres en ubyråkratisk ordning der institusjonene kan registrere og få kompensert sine merutgifter i forbindelse med fusjonsprosessene. Dette vil motivere institusjonene til å ta ekstrajobben med å identifisere fusjonsutgiftene. Ved en slik ordning vil man sikre at SAKS-midlene blir brukt på en god måte.

Når det gjelder spørsmålet om det er grunn til å tro at større organisasjoner vil kreve mer administrasjon, viser en artikkel publisert i «Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America» – et fagfellevurdert og vel ansett vitenskapelig tidsskrift – at forholdet mellom antall vitenskapelig ansatte og ansatte i støttefunksjoner (vesentlig tekniske og administrative stillinger) følger en overraskende enkel matematisk formel som viser at jo større andelen ansatte er jo større er andelen ansatte i støttefunksjoner. Formelen viser at antall ansatte i støttefunksjoner øker med 1,3 for hver vitenskapelig tilsatt. Dette er basert på et stort antall forskningsinstitusjoner i Skandinavia og resten av Vest-Europa. («Scaling properties of European research units», Jamtveit, Jettestuen, Mathiesen 2009)

I prinsippet kan en institusjon forsøke å unngå en slik utvikling. Men vi tror ikke det vil være mulig ved fusjonene i universitets- og høyskolesektoren, fordi de sammenslåtte enhetene vil være store enheter fordelt over flere studiesteder. Dette vil bli mer komplekse organisasjoner å styre og administrere. Dersom det ikke tas høyde for en varig høyere merkostnad knyttet til fusjonene, vil konsekvensen bli dårligere rammevilkår og kvalitet for forskning og undervisning.

Unio og Forskerforbundet ber Stortinget om at det tas høyde for eventuelle permanente merkostnader ved å drifte de sammenslåtte universitetene og høyskolene.

Større enheter og sikring av desentrale studietilbud

Strukturmeldingen legger til grunn at det er nødvendig med fusjoner i universitets- og høyskolesektoren for å skape mer robuste enheter med sikte på økt kvalitet i utdanning og forskning. Det er imidlertid svært problematisk at meldingen ikke viser til forskningsbasert kunnskapsgrunnlag om forholdet mellom kvalitet og fagmiljøenes størrelse, og heller ikke drøfter dette forholdet. Dette skaper usikkerhet om hvor mange fusjoner som er nødvendig før man er i mål.

Dagens desentrale struktur sikrer opptak av studenter som ikke ville tatt høyere utdanning uten nærhet til studiestedet. Dette gjelder i høy grad for profesjonsutdanningene som også er avhengig av en desentral struktur for å sikre nok praksisplasser. Forskerforbundet og Unio er derfor opptatt av at det må etableres ordninger som sikrer at de regionale utdanningstilbudene og dagens styrker og spesialisering ikke svekkes eller legges ned som følge av de pågående eller framtidige strukturendringer.

• En slik sikringsordning kan være krav om kvalifisert flertall i styret i forbindelse med vedtak som innebærer nedlegging av desentrale studietilbud.
• En annen sikringbestemmelse kunne være å sørge for at de sammenslåtte institusjonene er representert i styret.
• Et tredje mulig tiltak er å sørge for at det finnes en ankeordning, for eksempel mulighet til å anke vedtak om avvikling av aktivitet inn for Kunnskapsdepartementet.

Unio og Forskerforbundet ber Stortinget om at disse eller andre sikringsbestemmelser blir utredet.

Innspill for å opprettholde dagens ordning med styring og ledelse

Det er gode argumenter for både valgt og tilsatt rektor. Universitetene og høyskolene har i dag valgt ulike løsninger etter hva de oppfatter passer egen organisasjon best. Dette er i tråd med og understreker institusjonenes autonomi som de skal ha for å kunne drive sin aktivitet best mulig. Vi vil derfor sterkt understreke betydningen av at dagens ordning der institusjonene selv kan bestemme egen styringsordning videreføres.

Innspill om ikke å innføre strengere regler for å skifte institusjonskategori

Unio og Forskerforbundet støttet innføringen av dagens regelverk når det gjelder krav til akkreditering. Dagens krav for å bli universitet er strenge, og det er krevende å oppnå universitetsstatus i dag. Det har tatt tid og krevd langsiktig arbeid å bli universitet for både Universitetet i Stavanger, Agder og Nordland.

Forslagene til innskjerping av kravene for å bli universitet vil ikke gjøre noe med de underliggende drivkreftene bak universitetsambisjonene. Innføring av strengere krav vil derfor mest sannsynlig ikke stoppe noen fra å prøve å bli universitet. Det vil snarere anspore institusjonene til å mobilisere enda flere ressurser for å innfri kravene. Vi mener det vil være en uheldig utvikling fordi satsingen på etablering av mastergrader og PhD-utdanninger kan gå på bekostning av grunn-/ bachelorutdanningene og annen faglig aktivitet.

Unio og Forskerforbundet kan ikke se hva Norge oppnår ved å innføre strengere regler for å skrifte institusjonskategori, og går derfor mot forslaget om å stramme inn på kriteriene for å skifte institusjonskategori.

Vennlig hilsen