Bli medlem

Innspill til statsbudsjettet for 2019

Forskerforbundet oversender med dette sitt innspill til statsbudsjettet for 2019.

Med stadig flere attraktive arbeidsplasser for kunnskapsarbeidere i arbeidslivet, er evnen til å rekruttere og beholde dyktige ansatte en økende utfordring for utdannings- og forskningsinstitusjonene. Flere undersøkelser tyder på at forskeryrkets attraktivitet er lavere enn samfunnets forskningsbehov.  Stor studenttilstrømning, økende aldersavgang og ambisjoner om økt forskningsinnsats krever en bevisst rekrutteringspolitikk som gir færre midlertidig ansatte i akademia og som sikrer konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår i universitets- og høyskolesektoren. For å bli mer konkurransedyktig i rekruttering av personale må lønns- og arbeidsbetingelsene ved utdannings- og forskningsinstitusjonene forbedres. Det er nødvendig for å sikre kvaliteten på undervisning og FoU.

Forskning, utdanning og forskningsdrevet innovasjon er grunnleggende for det moderne samfunn, og den velferd og velstand vi har i dag. Nasjonale og globale utfordringer som bærekraftig økonomisk utvikling, klima, energi, migrasjon, fattigdom, matproduksjon og helse, krever at det satses sterkere på kunnskapsutvikling. Statsbudsjettet for 2018 innebærer en realnedgang på 1,7 % i bevilgningene til forskning. Det betyr at de totale bevilgningene for 2019 må blir markant høyere bare for å opprettholde aktivitetsvolumet.

Norge ligger fortsatt betydelig lavere enn de andre nordiske landene når det gjelder investeringer i forsknings- og utviklingsarbeid (FoU). Forskningsbevilgningen utgjør 1,04 % av anslått BNP i 2018. Det er bra, men likevel et godt stykke unna valgkampløftene om at den offentlige andelen i en overgangsperiode skal ligge på 1,25 % for å styrke norsk innovasjons- og omstillingsevne. For å opprettholde en ambisiøs målsetting for den offentlige forskningsinnsatsen må måltallet økes fra 1 % til 1,4 % av BNP, med en tilhørende opptrappingsplan. I tillegg må virkemidlene for økt forskningsinnsats i næringslivet videreutvikles og styrkes. Bare slik vil det være mulig å oppnå målet om 3 % innen 2030.

Framlegg til statsbudsjett for 2018 innebærer at institusjonene i universitets- og høyskolesektoren må gjennomføre flate effektiviseringskutt på 0,5 % av driftsutgiftene. Kuttene er en del av regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, og blir gjennomført for fjerde år på rad. For 2018 tas om lag 172 millioner kroner fra grunnbevilgningen. Det er før budsjettet vedtas. For 2015, 2016 og 2017 har budsjettforhandlingene resultert i at effektiviseringskuttet for UH-sektoren i realiteten er på hhv. 0,6, 0,7 og 0,8 %. Tilsammen har UH-sektoren med budsjettforslaget for 2018 fått et flatt kutt i grunnbevilgninger på rundt 835 millioner kroner i forrige regjeringsperiode. Tilsvarende opplever mange av institusjonene i instituttsektoren nullvekst eller realnedgang som følge av effektiviseringsreformen. Dette står i sterk kontrast til anbefalinger om å styrke instituttenes basisbevilgninger. 

Forskerforbundet har hele tiden vært kritisk til effektiviseringskuttene, og flere og flere institusjonsledere varsler nå at kuttene går ut over handlingsrommet og kjerneaktiviteten. Ytterligere kutt vil ikke føre til mer effektivisering, men snarere ramme kvaliteten i hele forskningssektoren. I tillegg gjør kuttene det enda vanskeligere å virkeliggjøre ambisjonene for norsk høyere utdanning som følger av blant annet Kvalitetsmeldingen, Humaniorameldingen og den nylig vedtatte digitaliseringsstrategien.

Forskerforbundet foreslår:

  • Etabler en forpliktende opptrappingsplan med budsjettvirkning fra 2019 der måltallet for den offentlig forskningsinnsatsen økes til 1,4 % av BNP.
  • Reverser kostnadskuttet på 0,5 % for forsknings- og utdanningsinstitusjonene; FoU-aktiviteter og utdanning må skjermes.
  • Finansier en bred, forskningsbasert evaluering av strukturreformen, som inkluderer varige fusjonskostnader og arbeidsvilkår for de ansatte.
  • Rammen for SAKS-midlene økes fra 150 mill. kr til 300 mill. kroner og brukes som insitament i utviklingsavtalene.
  • Avsett 200 mill. kr over kap. 260 til fullfinansiering av studieplasser.
  • Basisbevilgningen i instituttsektoren trappes opp gradvis til 25 % i neste fireårsperiode.
  • Avsett 50. millioner kr. på kap. 328 til opprettelse av program i regi av Forskningsrådet der museene kan søke om støtte til forskningsprosjekter.

Rammevilkår for undervisning og forskning

En nødvendig forutsetning for kvalitet i høyere utdanning er at den er forskningsbasert. Det forutsetter at de vitenskapelig ansatte som hovedregel er ansatt i kombinerte stillinger med rett og plikt til å drive både FoU-arbeid og undervisning. Med Kvalitetsmeldingen følger økt vektlegging av studentaktiv læring, krav om kontinuerlig utvikling av undervisning og mer ressurskrevende lærings- og vurderingsformer. Det er stort arbeidspress i sektoren, og mange har allerede alt for liten tid til kjerneoppgavene.

Tidsbruksundersøkelser har vist at de ansatte i universitets- og høyskolesektoren arbeider langt utover den øvre grensen i arbeidsmiljøloven, og at forskningen i stor grad må utføres utenfor normalarbeidsdagen. Rammevilkårene for å utføre forskning er et av de viktigste elementene i arbeidsvilkårene til vitenskapelig ansatte, og avgjørende for å kunne rekruttere og beholde topp kvalifisert personale og for å gi utdanning av høy kvalitet.

Med nytt institusjonslandskap er det grunn til å tro at forskjellene i vilkår for å drive undervisning og forskning er like store innad på institusjonene som mellom dem. Strukturreformen i høyere utdanning har økt kvalitet i utdanning og forskning som mål. Som ledd i oppfølging av reformen og økt vektlegging av forskerrekruttering og attraktivitet i forskeryrket, bør Kunnskapsdepartementet initiere en ny utredning om arbeidsvilkårene i akademia. Denne utredning kan med fordel inngå i en større og forskningsbasert evaluering av reformarbeidet i sektoren (jf. under).

Kvalitet i høyere utdanning

SAKS-midler og evaluering av strukturreformen

Den største reformen på mange år er gjennomført i universitets- og høyskole-sektoren, hvor antallet statlige universiteter og høyskoler er redusert fra 33 til 21. Formålet er økt kvalitet i undervisning og forskning. Fusjonen gir imidlertid et stort omstillingsbehov, fordi endringene krever at en enhetlig virksomhet må gjenskapes i den nye institusjonen. Økt kvalitet kommer ikke av seg selv. For å nå målet om økt kvalitet er det nødvendig å følge opp fusjonene med sterke økonomiske incentiver som stimulerer til kvalitetsarbeid.

I statsbudsjettet for 2018 videreføres SAKS-midlene på omtrent samme nivå som for 2017. Samtidig varsles det at SAKS-midlene på lengre sikt skal vris mot andre kvalitetshevende tiltak. Et slikt tiltak vil være å avsette midler til et kompetanse-utviklingsprogram for ansatte i universitets- og høyskolesektoren. Det vil kunne møte behovet for å øke andelen ansatte med førstestillingskompetanse, og for etter- og videreutdanning innen UH-pedagogikk og læringsfremmende bruk av digitale verktøy. Forskerforbundet vil i den sammenheng minne om at grunnskolelærerreformen fortsatt krever en vesentlig satsing på kompetanseheving blant lærerutdannerne. At flere får førstestillingskompetanse har varige budsjettmessige konsekvenser i form av høyere lønnsinnplassering. Det må det tas høyde for i institusjonenes basisbevilgninger.

Forskerforbundet mener det er behov for en mer systematisk bruk av SAKS-midlene for økt kvalitet, og foreslår at midlene styrkes vesentlig og gis en ramme på 300 mill. kroner. Videre foreslår vi at SAKS-midlene legges inn som insitament i de flerårige utviklingsavtalene som alle institusjonene skal ha fra 2019. Forskerforbundet minner samtidig om at det i Meld. St. 18 (2014-2015) «Konsentrasjon for kvalitet» heter at regjeringen vil «følge opp resultatene som følger av sammenslåingene gjennom en forskningsbasert evaluering». I statsbudsjetter for 2019 må det avsettes midler til en bred, forskningsbasert evaluering av strukturreformen, som inkluderer varige fusjonskostnader og arbeidsvilkår for de ansatte.

Fullfinansierte studieplasser

I dagens finansieringssystem er det for få insentiver som klart bidrar til utvikling av kvalitet i utdanningene. Institusjonene tjener økonomisk på at flest mulig studenter gjennomfører studiene (både enkeltkurs og hele grader). Dette tilsier at institusjonene prioriterer å få flest mulig studenter gjennom til lavest mulig kostnad. Som en konsekvens tas det inn flere studenter enn det man får strategisk tildeling for.

De fleste universitetene og høyskolene produserer flere studiepoeng enn studentmåltallet som de får finansiering til. Studiepoengproduksjonen ut over måltallet er finansiert gjennom den resultatbaserte komponenten som er beregnet til å utgjøre 40 % av de samlede kostnadene. I 2010 ble 27,5 % av studiepoengsenhetene ved statlige universiteter og høyskoler produsert med 40 % finansiering. Slike overopptak medfører mindre menneskelige, faglige og materielle ressurser til hver enkelt student.

Et grep som vil hindre overopptak av studenter er gradvis å redusere resultatbasert uttelling til fordel for de strategiske overføringene. Da vil studenttallene, på sikt, bli mer i samsvar med det antall studieplasser institusjonene får strategisk bevilgning for. Det vil styrke kvaliteten i utdanningstilbudene. Forskerforbundet foreslår at det bevilges 200 mill. kroner på Kap. 260 Universitet og høgskoler som et skritt på veien for å sikre kvaliteten innen høyere utdanning.

Sikre tilgangen til høyere utdanning for de økte ungdomskullene

Befolkningsframskrivinger samt forventet høyere studietilbøyelighet i alle alderskategorier tilsier at studentveksten innen høyere utdanning vil holde seg høy i mange år fremover. Bare i aldersgruppen 20-29 år er det grunn til å forvente at det blir ca. 84 000 flere innen 2020. Gitt en studietilbøyelighet på 32 % tilsier dette at det vil bli nesten 27 000 flere studenter innen 2020. Dersom de nye søkerne skal kunne sikres tilgang til høyere utdanning er det nødvendig å prioritere ressurser til stillinger, infrastruktur og bygg som setter sektoren i stand til å kunne ta imot den forventede studentveksten. Samtidig med økt antall vil også studentpopulasjonen bli mer mangfoldig både med hensyn til forkunnskaper og bakgrunn. Det stiller ekstra store krav til institusjonene. Vi vet at det meste av frafallet fra høyere utdanning skjer tidlig i studiet, og at kvaliteten i utdanningstilbudet og god oppfølging av studentene er helt vesentlig for å redusere dette. At studentene lykkes i sine studier er av stor betydning for den enkelte og for samfunnet. Forskerforbundet mener institusjonene må rustes for ivaretakelse av en mer differensiert studentgruppe, og ber derfor om at det utarbeides en plan for hvordan vi skal sikre tilgangen til og gjennomføring i høyere utdanning.

Finansieringsmodell, utviklingsavtaler og konkurranse

Fra og med 2019 skal alle universiteter og statlige høyskoler ha utviklingsavtaler, som det er knyttet økonomiske insentiver til. Forskerforbundet forutsetter at utvidelsen skjer i nær dialog med sektoren og at erfaringer fra pilotinstitusjonene legges til grunn i videreutviklingen.

Når det gjelder finansiering av utviklingsavtalene, viste Kunnskapsdepartementets høringsrunde våren 2017 stor skepsis og uenighet i sektoren. UH-institusjonene legger allerede betydelige midler i sine strategiske satsinger og den resultatbaserte andelen av budsjettet er også betydelig. Forskerforbundet mener derfor at et finansieringssystem for utviklingsavtalene må innføres med forsiktighet. Økonomiske insitamenter til måloppnåelsen i utviklingsavtalene må finansieres med friske midler og ikke over institusjonenes grunnbevilgninger. Forskerforbundet foreslår at SAKS-midlene brukes til dette, jf. forslaget ovenfor.

I Kvalitetsmeldingen varslet regjeringen at finanseringen av høyere utdanning på sikt i større grad skal baseres på konkurranse. Forskerforbundet mener at det ikke er en ønsket utvikling. Kvalitet forutsetter stabile og solide grunnbevilgninger i hele sektoren. Det gjelder for forskningsaktivitet så vel som for undervisning. Fagmiljø bygges over tid, og institusjonene har en forpliktelse overfor de studentene som er tatt opp på studier.

Forskerforbundet ser forslagene om etablering av en kvalitetsportal og en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet i sammenheng med regjeringens ønske om at en større andel av den samlede rammebevilgningen skal gjøres konkurransebasert. Dette er vi svært skeptiske til. Det vil ikke bidra til å utvikle kvalitet i bredde, og vi frykter at «vinnerne» blir tildelt økte ressurser, mens institusjoner og miljøer som ikke når opp vil stå i fare for å bli finansielt nedprioritert og følgelig få dårlige forutsetninger for å drive kvalitetsutvikling.

Forskerforbundet er kritisk til at RBO er en ren omfordeling mellom institusjonene innenfor en lukket ramme, fordi det medfører usikkerhet for institusjonene og svekker koblingen til oppnådde resultater. Forskerforbundet mener at RBO må styrkes med 100 mill. kroner samtidig som ordningen endres slik at den ikke lenger er et nullsumspill innenfor en lukket ramme.

Bygg og infrastruktur

Kvalitet i utdanning og forskning henger sammen med tilgang til egnede undervisningslokaler, arbeidsplasser, bibliotekressurser, gode digitale løsninger og annen infrastruktur som muliggjør læringsfremmende arbeidsformer og gode forskningsvilkår. En tredjedel av den statlige eiendomsmassen i universitets- og høyskolesektoren er i en dårlig tilstand, ifølge en rapport fra Riksrevisjonen. Vi vet også at behovet for nybygg i forsknings- og kunnskapssektoren er stort, blant annet på grunn av studentveksten. Utdaterte laboratorier og lesesaler, dårlige IKT-løsninger og dårlige arbeidsforhold for forskere og studenter går utover kvaliteten i utdanning og forskning.

Forskerforbundet mener at det må etableres en kunnskapsbasert investeringsplan for større bygge- og vedlikeholdsprosjekter i universitets- og høyskolesektoren, og er fornøyd med at departementet tar sikte på å legge fram en slik plan sammen med revidert langtidsplan høsten 2018. Statsbygg sin kartlegging av universitets- og høyskolebygg vil her gi et bedre kunnskapsgrunnlag (jf. Prop. 1 S 2017-2018), og må sammen med institusjonenes planer og innmeldte behov danne grunnlag for framtidige investeringer. Det er vesentlig at planen integreres i revidert langtidsplan, og at denne inneholder konkrete og forpliktende mål for investeringer i bygg, vedlikehold og infrastruktur for perioden 2018-2022.

Statsbudsjettet for 2019 må følge opp revidert langtidsplan, og sørge for de første tildelinger i tråd med behovsanalyser og mål i denne.

Instituttsektoren

Instituttsektoren er tilskrevet viktige roller i det norske forskningssystemet. Sektorens bidrag innen forsknings- og utviklingsarbeid er en nasjonal ressurs som er svært aktuell og nødvendig for et arbeids- og næringsliv i omstilling. I Meld. St. 18 (2014-2015): Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høgskolesektoren fremheves det at instituttsektoren er en sentral leverandør av FoU-tjenester til offentlig så vel som privat sektor. Videre peker Strukturmeldingen på at instituttenes "tematiske spesialisering og tette samarbeid med næringsliv, samfunnsliv og offentlig sektor gjør at de har en nøkkelrolle i å knytte forskning, utdanning og innovasjon sammen." Å fylle dette samfunnsoppdraget krever rammebetingelser som sikrer både kompetansebygging og konkurransekraft.

For instituttsektoren er det påvist behov for å styrke basisbevilgningen. Den er for lav til å kompensere for at store deler av oppdragsmarkedet ikke finansierer langsiktig kompetanseoppbygging, og for svingninger i de ulike markedene. Innovasjonspotensialet sektoren representerer, herunder samarbeid med næringslivet og offentlig sektor, utnyttes ikke godt nok. Krevende anskaffelses-prosedyrer knyttet til kortvarige prosjekter og lave beløpsgrenser, gjør at den enkelte forsker bruker mer tid på prosjektakkvisisjon og mindre på forskning og faglig utvikling. Dette rammer både kvalitet og effektivitet. Det er viktig å styrke den norske instituttsektorens konkurransekraft i et marked som er åpnet opp for internasjonal konkurranse. Da må basisbevilgningen økes til den er på linje med det forskningsinstitutter i andre europeiske land mottar i statlig støtte.

Instituttsektoren i Norge konkurrerer i økende grad med UH-sektoren, som får stadig sterkere insentiver til å drive med oppdragsforskning i konkurranse med instituttene. For å realisere målsettingen om bedre koordinering og en helhetlig politikk for forskning, må det være like konkurransevilkår for institutt og UH-sektoren. Komplementariteten mellom UH-institusjoner og forskningsinstitutter bør styrkes og vektlegges i større grad.

Statsbudsjettet for 2018 innebærer imidlertid enten nullvekst eller realnedgang for svært mange institutter. Nedgangen forsterkes av effektiviseringsreformen. Instituttsektoren preges ikke av byråkratiske funksjoner. Det er forskerne selv som søker, utfakturerer og budsjetterer. Et effektiviserings- og avbyråkratiseringskutt har derfor liten effekt, ut over å ramme kjernevirksomheten. I statsbudsjett for 2019 må sektoren styrkes, ikke svekkes. Instituttsektoren må gis en tydelig rolle regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen må anerkjenne verdien sektoren bidrar til når det gjelder omstilling og innovasjon.

Forskerforbundet foreslår at en forpliktende opptrapping av basisbevilgningen tas inn i revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning, med mål om at basisbevilgningen økes gradvis til 25 % i neste fireårsperiode.

Arkiv- og museumssektoren

ABM-sektoren har et samfunnsoppdrag som omfatter forskning, og det er et uttalt mål at det skal forskes mer i sektoren (jf. Museumsmeldingen og Arkivmeldingen). Det er nødvendig å tydeliggjøre ansvaret for forskning i sektoren, samt etablere en mer planmessig tilnærming til hvordan forskningen kan videreutvikles og tydelig bidra til samfunnsutviklingen. Revisjonen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning er en gylden anledning til å legge til rette for økt forskningsinnsats i og synliggjøring av forskningsbehovene i ABM-sektoren.

Budsjettet for 2018 innebærer en realnedgang på 0,3 % i bevilgningene til museene under Kulturdepartementet. Da er det utfordrende å ivareta bredden av oppgaver og samtidig sørge for faglig oppdatering og styrking av forskningsvirksomheten. Forskerforbundet foreslår at settes av 50. millioner kr. på kap. 328 til opprettelse av program i regi av Forskningsrådet der museene kan søke om støtte til forskningsprosjektet.

Arkivmeldingen trakk opp en rekke utfordringer som arkivmiljøet i Norge står overfor, blant annet knyttet til digitalisering. Det er stort behov for forsknings- og kunnskapsutvikling, og sektoren etterspør selv en opptrappingsplan. Arkivverket har vært gjennom en større omstillingsprosess, og har nå en egen forskningsseksjon og en betydelig andel ansatte med forskerkompetanse. Forskerforbundet etterlyser derfor en prioritering av forskning på Arkivverkets områder, og mener utvikling av ny kunnskap og forskningsaktivitet må framgå som eksplisitt del av Arkivverkets samfunnsoppdrag og virksomhet.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær