Innspill til statsbudsjettet 2021

Innspill til statsbudsjettet for 2021

Forskerforbundet oversender med dette sitt innspill til statsbudsjettet for 2021.

Målrett ABE-kuttene i tråd med Granavold-plattformen

Forskerforbundet er svært kritisk til at regjeringen i budsjettåret 2020 viderefører det flate effektiviseringskuttet på 0,5 % av driftsutgiftene for sjette år på rad. Innspill fra en lang rekke aktører og institusjoner i offentlig sektor viser med all tydelighet at smertegrensen er nådd. Det samme framgår av Fafos studie av ABE-reformen i staten (Fafo, november 2019). Forskerforbundet erfarer at mange av virksomhetene nå frykter for konsekvensene av kuttene.

Flate effektiviseringskutt, såkalte ostehøvelkutt, som nå samlet beløper seg til om lag 10 milliarder kroner, er politisk ansvarsfraskrivelse som rammer hele statlig sektor og vitner om manglende evne og vilje til å foreta nødvendige prioriteringer. Dette er ikke effektivisering; dette er kutt som gir dårligere kvalitet i kjerneoppgavene som medfører at stillinger står ubesatte, at staten mister verdifull kompetanse og at presset på de ansatte øker.

Kuttene svekker lønns- og arbeidsvilkår for kunnskapsarbeiderne i hele offentlig sektor. Eksempelvis rapporterer vitenskapelig ansatte om dårligere støttefunksjoner for forskning og undervisning de siste årene (NIFU Rapport 2019:2). Effektiviserings- og produktivitetsarbeidet i offentlig sektor er viktig, men det må gjennomføres i samarbeid med de ansatte og bygge på tillit og trygghet. Virksomhetenes budsjetter vokser nå kun som følge av eksternt finansierte prosjekter, merproduksjon og øremerkede midler. Ytterligere kutt vil gjøre det enda vanskeligere å ivareta samfunnsoppdraget, skjerme kjerneaktivitetene og å virkeliggjøre ambisjonene innen helse, kultur, forskning og høyere utdanning. 

Internasjonale sammenligninger viser at Norge er blant de mest effektive og produktive landene i verden (jf. Produktivitetskommisjonen). Videre effektivisering av må skje gjennom målretting og oppfølging og arbeid i de enkelte virksomhetene.

Forskerforbundet foreslår:

• ABE-reformen stilles i bero fra og med budsjettåret 2021 og inntil det foreligger en bred, kunnskapsbasert evaluering av konsekvenser for kvalitet og effektivitet i tjenestene. Kunnskapsgrunnlaget danner grunnlag for målretting i tråd med intensjonene i Granavold-plattformen. 

Styrket satsing på forskning og forskere 

Den samlede realveksten i budsjettet for 2020 var på 0,8 %. De samlede forsknings¬bevilgningene hadde derimot en reell nedgang på 0,9 %. Andelen av BNP til forskning og innovasjon gikk ned fra 1,06 % i 2019 til 1,03 % i 2020. Siden 2017 har andelen falt fra 1,09 %. Riktignok har regjeringen fulgt opp de tre hovedprioriteringene i revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Disse kan imidlertid betegnes som beskjedne, og skjer delvis gjennom omdisponeringer, og med mange små vekstposter som er ujevnt fordelt mellom planens mål og prioriteringer.

NIFU peker i sin årlige statsbudsjettanalyse på at det har vært et omslag i norsk statlig forskningsfinansiering fra og med 2017 (NIFU innsikt 19/2019), og at forskningsbudsjetter med svak, ingen eller negativ realvekst ser ut til å bli den nye normalen. Forskerforbundet minner om at Norge fortsatt er en forskningssinke i Norden.

FoU-utgifter som andel av BNP i de nordisk landene og gjennomsnitt for OECD. 2001-2018 *

* Foreløpige tall for 2018

Utviklingen i de offentlige investeringene i FoU står i sterk kontrast til regjeringens forskningsambisjoner. Store samfunnsutfordringer og omstillingsbehov forutsetter fortsatt økte investeringer i den offentlige satsingen på forskning.

Langtidsplanen er blitt et viktig styringsverktøy for regjeringens forskningsbevilgninger, noe også Forskerforbundet har ønsket velkommen. Det er imidlertid en svakhet at den verken tematiserer tre-prosentmålet eller en opptrapping av den offentlige forskningsinnsatsen. Gjeldende langtidsplan er bredt anlagt og relativt lite konkret når det gjelder prioriteringer, ressursmål og investeringsplaner. Den er også instrumentell og i stor grad innrettet mot forskningens nytteverdi. Det er viktig, men det er også behov for en mer helhetlig tilnærming til forskningspolitikken som inviterer til et bredt offentlig ordskifte om samfunnsutfordringer, verdivalg og prioriteringer tilknyttet forskningen. Det vil ikke minst bidra til å tydeliggjøre hvilken rolle vi ønsker forskning og utdanning skal spille for samfunnsutviklingen.

NIFUs analyser viser at de bevilgninger som er direkte underlagt forskningsmessige vurderinger eller forskningspolitiske prioriteringer utgjør i overkant av 30 % av forskningsbudsjettet. Tilsvarende at det for en betydelig del av forskningsbudsjettet er politiske prioriteringer og andre faktorer enn strengt forskningspolitiske som er utslagsgivende for bevilgningens omfang fra år til år. Dette gir for lite forutsigbarhet. Dersom strammere budsjetter skulle bli trenden i årene framover, vil det dessuten være enda viktigere med debatt omkring forskningspolitiske prioriteringer og veivalg, både med hensyn til hvordan FoU-midlene best forvaltes og hvilke områder som skal prioriteres særskilt.

Forskerforbundet mener Norges forskningsambisjoner forutsetter en sterkere satsing på forskerrekruttering og forskerkarrieren, og har etterlyst en utredning av ansattes arbeidsvilkår og karriereutvikling i hele forskningssektoren. Regjeringen har høye ambisjoner på vegne av forskning og høyere utdanning, og det er for lite søkelys på dem som skal gjøre jobben. Tvert imot er forskerperspektivet i mange tilfeller nærmest fraværende i helt sentrale styringsdokumenter eller utredninger. To eksempler er den reviderte langtidsplanen og Markussen-utvalgets utredning «Lærekraftig utvikling». Forsker- og underviserrollen er krevende med stadig nye eller økte krav og forventninger. Svært mange jobber langt ut over normal arbeidsdag og altfor mange er midlertidig ansatt. Videre er lønnsnivået i mange tilfeller ikke konkurransedyktig. Forskerforbundet oppfordrer derfor regjering til å vie forskerrollen langt større oppmerksomhet.

Forskerforbundet foreslår:

• Etabler en forpliktende opptrapping av forskningsbevilgningene med budsjettvirkning fra 2021 der måltallet for den offentlige forskningsinnsatsen økes til 1,4 % av BNP.
• Sett søkelys på forskerrollen og avsett 10 mill. kr til å gjennomføre en utredning av forskernes arbeidsvilkår og karriereutvikling i hele forskningssektoren.
• Gjeninnfør tradisjonen med fireårige forskningsmeldinger som grunnlag for offentlig ordskifte og samfunnsutfordringer, verdivalg og forskningspolitikk.

Høyere utdanning – mer vekt på finansiering av kvalitet i bredden

Forskerforbundet ser etableringen av en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet i sammenheng med regjeringens ønske om at en større andel av den samlede rammebevilgningen skal gjøres konkurransebasert (jf. Kvalitetsmeldingen). Dette er vi svært skeptiske til. Det vil ikke bidra til å utvikle kvalitet i bredden, og vi frykter at «vinnerne» blir tildelt økte ressurser, mens institusjoner og miljøer som ikke når opp, vil stå i fare for å bli finansielt nedprioritert og følgelig få dårlige forutsetninger for å drive kvalitetsutvikling. Det er en lite ønsket utvikling. Kvalitet forutsetter stabile og solide grunnbevilgninger i hele sektoren. Det gjelder for forskningsaktivitet så vel som for undervisning. Fagmiljø bygges over tid, og institusjonene har en forpliktelse overfor de studentene som er tatt opp på studier.

I revidert langtidsplan har opptrappingsplanen for «økt kvalitet i høyere utdanning» et samlet vekstmål på 250 mill. kr. Veksten i 2019 var på 85 mill. kr, mens veksten i 2020 er på 55 mill. kr. I 2019 ble midlene i hovedsak nyttet til å styrke nettopp konkurransearenaen for kvalitet i høyere utdanning. I 2020 er hele veksten knyttet til kvalitetsprogrammene under Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling, herunder arbeidslivsrelevans, internasjonal studentmobilitet og praksis i kommunesektoren for helse- og velferdsstudenter. Dette er i og for seg viktige tiltak, men Forskerforbundet mener likevel at den klart viktigste prioriteringen må være solide basisbevilgninger som muliggjør kvalitet i alle studietilbud ved samtlige institusjoner. 

Statsbudsjettet for 2020 innebar en liten realvekst i bevilgningene til universiteter og høyskoler (0,7 %). Veksten skyldes i all hovedsak økt opptakskapasitet og økt resultatbasert uttelling på utdanning, i tilstrekkelig omfang til å oppveie for kuttene som følger av ABE-reformen (NIFU 19/2019).

I 2009 sendte Samordna opptak ut 66 151 tilbud om studieplass, mens i 2019 fikk 99 319 tilbud. Mer enn 33 000 flere nye studieplasser tilbys altså nå ti år seinere – en økning på om lag 50%. Bevilgningene til nye studieplasser har på ingen måte vært like store i perioden. Det betyr at veldig mye av denne økningen kommer som følge av at institusjonene tar opp studenter som bare finansieres gjennom den åpne resultatbaserte uttellingen, og ikke over den strategiske tildelingen, dvs. kun 40 % av normert studieplasskostnad. Til sammenligning har antallet årsverk i UH-sektoren steget med 24 %. Institusjonene har havnet i en situasjon hvor de i konkurranse om midler tvinges til å ta opp langt flere studenter enn de får fullfinansiert. At mange studenter kun blir finansiert på 40%-«marginalen» fører til dårligere studiekvalitet og arbeidsvilkår for de ansatte. Dette henger ikke sammen med kvalitetsmeldingen og politiske signaler om økt utdanningskvalitet eller ønske om mer praksis og ytterligere utvikling av mer arbeidslivsrelevante tilbud. Det rimer også dårlig med forventninger om at sektoren skal ta et større ansvar for etter- og videreutdanning.
Forskerforbundet mener fullfinansiering av studieplasser må til for å sikre nødvendig kvalitet i all høyere utdanning. God undervisning utvikles best av sterke fagmiljøer med forutsigbare rammer og arbeidsvilkår.

Endringen i forskrift om ansettelse og opprykk i utdannings- og forskerstillinger medfører økte krav til formell basis undervisningskompetanse, uten at miljøene som skal tilby slike kurs er blitt tilført friske midler. Kapasiteten er ganske sprengt allerede og det er nå økt behov for organiserte kurs. Virksomhetene må bli tilført friske midler til å øke kapasiteten på kompetansehevende kurs innen UH-undervisning og veiledning.

Forskerforbundet mener det bør initieres en helhetlig gjennomgang av de ulike studieprogrammenes plassering i finansieringskategorier. Det vil bidra til bedre samsvar mellom tildeling og faktiske ressursbehov. Forskerforbundet vil her særlig trekke fram innspill fra UHR tilknyttet statsbudsjett for 2020, med beregninger av merkostnader og manglende finansiering av de nye grunnskolelærerutdanningene på masternivå. Forskerforbundet deler bekymringen som framkommer og beklager at vi ikke ser en styrket finansiering av lærerutdanningene fra og med 2020. Regjeringens signaler om en styrket finansiering av det femte studieåret i grunnskolelærerutdanningen fra og med budsjettåret 2021 er bra, men ikke tilstrekkelig. I tillegg til finansiering av studieplasser til det femte studieåret, må grunnskolelærerutdanningen innplasseres i kategori C.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 200 mill. kr over kap. 260 til fullfinansiering av studieplasser.
• Avsett 100 mill. kr i strategisk tildeling til institusjonene for styrking av undervisningskvaliteten, herunder styrket kapasitet innen UH-undervisning og veiledning.
• Initier en helhetlig gjennomgang av studieprogrammenes innplassering i finansieringskategori, med mål om bedret samsvar mellom tildeling og faktiske ressursbehov.
• Løft grunnskolelærerutdanningene til kategori C i finansieringsmodellen.

Instituttsektoren

Forskerforbundet er fornøyd med en realvekst i basisbevilgninger til de teknisk–industrielle forskningsinstituttene på til sammen 60 mill. kroner. Dette er en positiv trend, som vi håper er et signal om opptrapping av basisbevilgningene også til de øvrige instituttene, som i samme periode har hatt en realnedgang.

Det er bred enighet om forskningsinstituttenes betydning for norsk omstillings- og innovasjonsevne. Forskerforbundet viser til OECDs instituttevalueringer som understreker betydningen av økt basisbevilgning for å kunne utnytte potensialet i sektoren for forskning og innovasjon, særlig med tanke på det grønne skiftet. Forskningsrådets egne evalueringer av instituttsektoren (En målrettet og effektiv instituttpolitikk, 2018) har anbefalinger i samme retning. Basisbevilgningene til norske forskningsinstitutter er for lave til at potensialet for samfunnseffekter utnyttes godt nok.

Det bør derfor utarbeides en forpliktende opptrappingsplan til alle forskningsinstitutter med basisbevilgning fra Forskningsråd, slik at nivået økes til 25 prosent over en 5-års periode. Det vil gjøre at norske forskningsinstitutt kommer mer på linje med andre forskningsinstitutter internasjonalt, som de både skal konkurrere og samarbeide med. Det er også avgjørende for instituttsektorens forutsetninger for å markere seg i Horizon Europe og bidra til en norsk gjennomslagsrate i tråd med ambisjonsnivået. Økt basisbevilgning gir bedre mulighet for langsiktig planlegging og skaper handlingsrom til å forske på tema der det i dag er lite betalingsvillighet. Forskerforbundet viser her til beregninger foretatt av Forskningsinstituttenes fellesarena (FFA) i tilknytning til deres innspill til revidert langtidsplan.

Etter at Forskningsrådet høsten 2018 ferdigstilte sin synteserapport for instituttsektoren, ble det nedsatt en tverrdepartementalt prosjekt som skal gjennomgå politikken for forskningsinstituttene og fremme en helhetlig instituttpolitikk. En slik gjennomgang er etterlengtet, og Forskerforbundet har lenge etterlyst en samlet strategi for en sammensatt og mangfoldig instituttsektor. Vi ser fram til rapporten, som opprinnelig var forespeilet våren 2019.

I forbindelse med høringen på Skattefunn-ordningen ble den maksimale timesatsen for egenutført FoU økt fra 600 til 700 kroner. Dette er i tråd med forbundets innspill og vil bidra til å øke støtteandelen for ansatte med høy lønn og legge til rette for mer omfattende bruk av seniorforskere i prosjektene og dermed kunne gi økt innovasjon og verdiskapning. For at denne effekten ikke skal svekkes over tid foreslår vi at den maksimale timesatsen indeksreguleres. 

Forskerforbundet foreslår:

• Innfør en forpliktende opptrappingsplan til alle forskningsinstitutter med basisbevilgning fra Forskningsrådet som del av arbeidet med utforming av en helhetlig instituttpolitikk. Basisbevilgningen økes til 25 prosent over en 5-års periode.
• Indeksreguler den maksimale timesatsen for FoU i Skattefunn-ordningen.

Arkiv, bibliotek- og museumssektoren

ABM-sektoren har et samfunnsoppdrag som omfatter forskning, og det er et uttalt mål at det skal forskes mer i sektoren (jf. Museumsmeldingen og Arkivmeldingen). Forskerforbundet erfarer at det er et vedvarende problem at de ansatte mangler både tid og ressurser til gjennomføring av FoU-oppgaver. 

Forskerforbundet er glad for at veksten i budsjettbevilgningene til kultursektoren i 2020 bidrar til nødvendig vedlikehold og oppgradering av bygg. Det er avgjørende for å kunne ivareta kulturarven. Vi er også fornøyd med at forskningsprogrammet KULMEDIA videreføres. Vi etterlyser imidlertid en tydeliggjøring og prioritering av forskningsoppdraget i sektoren. Ansvar for forskning er spredt på ulike nivå; kommune, fylkeskommune og departement. Med regionreformen blir spredningen mer markant. Det er nødvendig med tydeligere prioritering, styring og koordinering av FoU-virksomhet i hele sektoren. Vi ser derfor fram mot at det i 2020/21 legges frem en ny museumsmelding som skal legge rammer for framtidig politikk og utvikling på feltet. 

Etter at det ble åpnet for at museene og andre i ABM-sektoren kunne registrere sin FoU-aktivitet i CRIStin, ble det innført nye krav til akkreditering for museene. Kravet om å skille økonomisk virksomhet fra FoU-virksomhet har medført vanskeligheter for institusjonene. En utstilling kan være både et FoU-prosjekt og lønnsom for museene i form av økte besøkstall. Uten akkreditering kan ikke museene søke Norges forskningsråd om midler. Forskerforbundet ber om at det tas hensyn til virksomhetenes egenart og at Kulturdepartementet følger opp dette, blant annet ved å sørge for at vedtaket fra revidert budsjett 2019 om å implementere CRIStin i ABM-sektoren faktisk realiseres.

Arkivlov er en grunnleggende forutsetning for innsyn og demokratisk kontroll. Demokratisk deltakelse og offentlig innsyn er i endring i vår digitale tidsalder. Arkivlovutvalget (NOU 2019:9) peker på økt kompleksitet og de utfordringer vi står overfor når det gjelder dokumentasjon og arkiver (s. 259) og foreslår at det etableres et forskningsprogram i regi av Forskningsrådet der Nasjonalbiblioteket trekkes inn i arbeidet for å identifisere forskningsbehov og sikre langsiktighet i arbeidet. Forskerforbundet er svært positive til forslaget om å sikre teknologi, formidling og kvalitetssikring og håper at det avsettes ressurser til dette. Det kan imidlertid ikke utelukke forskningsarbeid på andre områder i sektoren. Forskerforbundet mener arkivsektorens forskningsoppdrag må nedfelles i lov, slik tilfelle er i land det er naturlig å sammenligne seg med. I den Danske arkivloven heter eksempelvis «at udøve forskning og udbrede kenskapet til forskningens resultater».

For å styrke forskning og kunnskapsutvikling i ABM-sektoren, foreslår Forskerforbundet i tillegg en styrking av forskningsmidlene som forvaltes av Kulturrådet.

Forskerforbundet foreslår:

• Avsett 1 mill. kr til arbeid med implementering av CRIStin og etablering av et system for akkreditering av virksomheter i ABM-sektoren.
• Øk forskningsmidlene over Kulturrådets budsjett med 10 millioner kr, beregnet på styrking av forskningsaktiviteten i ABM-sektoren.

Klimasatsmidler til statlige virksomheter

Det er et mål at statlige virksomheter skal bli klimanøytrale innen 2030. En slik målsetting vil kreve investeringer som virksomhetene vanskelig kan finne midler til innenfor tildelt budsjettramme. Samtidig møter virksomhetene i økende grad krav om slik omstilling. Her er innføringen av grønne indikatorer i UH-sektoren et av flere eksempler. Slike satsinger krever finansiering. Forskerforbundet mener det må opprettes et fond tilsvarende klimasatsmidlene i kommunal og fylkeskommunal sektor, hvor statlige virksomheter kan søke om støtte til tiltak som reduserer utslipp av klimagasser og gjennom det bidrar til en raskere omstilling til lavutslippssamfunnet.

Forskerforbundet foreslår:

• Etabler fond for statlige klimasatsmidler tilsvarende ordningen for kommunal og fylkeskommunal sektor.

Statsstipendiatordningen

Forskerforbundet er en av få fagforeninger som organiserer statsstipendiatene. Statsbudsjettet for 2020 (post 71) viser at det pr i dag er 21 statsstipendiater, og at tre går av med pensjon i inneværende år. Det er ikke tenkt å utnevne nye statsstipendiater. Vi snakker om en liten og dermed sårbar gruppe statsstipendiater, ofte uten institusjonstilhørighet. Ordningen har et bredt nedslagsfelt og omfatter ikke bare kunstnere. Mange er også forskere og vil dermed falle utenfor ordningen dersom dette omgjøres til rene kunstnerstipender. Statsstipendet ble etablert i 1876, og har en lang tradisjon i norsk samfunns- og kulturliv og i forskningens tjeneste. Statsstipendiat har vært betraktet som en fri og uavhengig stilling innen samfunn og kulturliv og bidrar til å sikre alternative stemmer innen feltet. Norsk kultur- og samfunnsliv vil bli fattigere og mindre mangfoldig dersom statsstipendiatordningen fases ut for godt.

Forskerforbundet foreslår:

• Viderefør statsstipendiatordningen.

 

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Guro Elisabeth Lind
Leder

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær